Prevlaka je poluotok na ulazu u Boku Kotorsku. Komad zemlje dug 2,6 kilometara na najširem je dijelu širok svega 500 metara. Poluotok i okolno more, unatoč skromnoj veličini, predmet su dugogodišnjeg teritorijalnog spora.
Tijekom raspada Jugoslavije, Prevlaka, smještena u blizini Dubrovnika, postala je bojno polje između jugoslavensko-srpsko-crnogorskih i hrvatskih snaga. Bez pucnjave, u regiji već gotovo 30 godina vlada mir, ali sukob nije konačno razriješen i pretvoren u miran spor na diplomatskoj razini.
Prije 23 godine, Vlade Republike Hrvatske i bivše Savezne Republike Jugoslavije potpisale su Protokol o privremenom režimu duž južne granice između dviju država. Ovo je privremeni dokument, usmjeren na traženje trajnijeg rješenja stranaka. No, pitanje granice, sada između Hrvatske i Crne Gore, i dalje ostaje otvoreno.
Ključno neslaganje je u tome što Zagreb pitanje kopnene granice smatra riješenim, a inzistira na čisto tehničkom definiranju granične crte na terenu. U Podgorici nema jednoglasja po tom pitanju – neki crnogorski političari dovode u pitanje postojeću graničnu liniju.
Međutim, moguća ležišta ugljikovodika na tom području otežavaju rješavanje pitanja morske granice.
Hrvatska kao članica Europske unije ima poluge utjecaja na Crnu Goru, što se odlično vidjelo u prosincu prošle godine. Zagreb je tada usporio europski integracijski put Podgorice blokiranjem zatvaranja jednog od pregovaračkih poglavlja. Za to je bilo više razloga, uključujući i neriješeno granično pitanje na Prevlaci.
Povijest sukoba
Godinu dana nakon završetka Domovinskog rata, u rujnu 1996, potpisan je Ugovor o normalizaciji odnosa između Hrvatske i Savezne Republike Jugoslavije. Prema članku 1. dokumenta, „Stranke poštuju neovisnost, suverenitet jedna druge kao ravnopravne države unutar svojih međunarodnih granica”.
Pregovori o Prevlaci započeli su 1998. No, operacija NATO-a protiv Savezne Republike Jugoslavije 1999. stavila je dijalog na čekanje.
Pregovori Zagreba i Beograda nastavljeni su 2000. godine. Zatim je 2001. formirano Mješovito međudržavno diplomatsko povjerenstvo za rješavanje neriješenih graničnih sporova između Hrvatske i SRJ.
Dana 10. prosinca 2002. strane su potpisale Protokol između Savezne vlade Savezne Republike Jugoslavije i Vlade Republike Hrvatske o privremenom režimu duž južne granice između dviju država, kojim je uspostavljen privremeni prekogranični režim na poluotoku Prevlaci.
Kopnena granica je zapravo ponavljala administrativnu granicu između bivših republika Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije (načelo Uti possidetis), za razliku od granice na moru, jer unutar SFRJ nije bilo morskih granica.
Protokolom je Hrvatska dobila kopneni dio poluotoka s ograničenim morskim pojasom ulaza u Boku Kotorsku. Dio mora uz obalu, bliže crnogorskom Igalu, proglašen je neutralnom zonom.
Crna Gora je 21. svibnja 2006. stekla neovisnost, a ujedno je naslijedila spor oko granice iz vremena zajedničke države sa Srbijom. Država je od samog početka podržavala mirno rješavanje postojećih teritorijalnih sporova. Unatoč tome, Podgorica nije odustajala od svojih pretenzija na poluotok, a nije bila spremna ni na ustupke u pogledu granice na moru.
Godine 2008, održan je sastanak predsjednika vlada Hrvatske i Crne Gore. Tadašnji šefovi vlada – Ivo Sanader i Milo Đukanović – postigli su dogovor o zajedničkom rješavanju sukoba oko poluotoka Prevlaka. Na sastanku u Zagrebu dogovoreno je uključivanje Međunarodnog suda UN-a u Haagu u dijalog. Tadašnji čelnici Republike Hrvatske i Crne Gore izrazili su nadu da će odluka suda zamijeniti okvire Protokola o privremenom režimu, te da će biti pravedna i doprinijeti daljnjem unapređenju odnosa između Hrvatske i Crne Gore.
Godine 2009. Hrvatska je ušla u NATO.
U ožujku 2013. godine, tadašnji crnogorski ministar vanjskih poslova Igor Lukšić izjavio je da će se uspostaviti međuvladina povjerenstva za trajni dogovor na Prevlaci, te da bi Podgorici i Zagrebu bilo bolje da se tim pitanjem pozabave sami.
U srpnju 2013. Hrvatska je postala članica Europske unije.
Crna Gora je 2015. godine ušla u NATO.
Godine 2016. tadašnji crnogorski premijer Milo Đukanović ponovno je pozvao na međunarodno posredovanje i sudsku raspravu o Prevlaci. Službeni Zagreb namjeravao je spor između dviju država riješiti pregovorima. Ali od tada (10-ak godina) nije se sastalo međudržavno povjerenstvo za Prevlaku.
U Crnoj Gori je 2020. došlo do promjene vlasti. Prvi put od ranih 1990-ih, Demokratska partija socijalista (DPS) Mila Đukanovića našla se u opoziciji. U 2021. planirano je osnivanje novog povjerenstva za granična pitanja. Ministri vanjskih poslova Hrvatske i Crne Gore, Gordan Grlić Radman i Đorđe Radulović, koji je tada bio ministar vanjskih poslova, najavili su namjeru intenziviranja suradnje na tom području.
O graničnom pitanju razgovaralo se na sastanku predsjednika Hrvatske i Crne Gore Zorana Milanovića i Jakova Milatovića 4. rujna 2023. u Zagrebu, no pomaka nije bilo.
Kao rezultat toga, unatoč brojnim izjavama o spremnosti za rješavanje spora koje su davale obje strane svih tih godina, nije donesena nijedna učinkovita odluka.
Izgovorene misli
U travnju 2021. godine tadašnji premijer Zdravko Krivokapić (lider prosrpske političke snage koja je pobijedila na izborima) otkrio je spoznaje o pregovorima: „Neću prekršiti obvezu zaštite tajnih podataka ako kažem da su razgovori iza zatvorenih vrata uz suglasnost stranaka pokazali značajna međusobna neslaganja, prvenstveno u tumačenju i definiranju predmeta teritorijalnog spora. Republika Hrvatska smatra da Protokol iz 2002. dopušta samo utvrđivanje granica na moru, te da postojeće privremeno razgraničenje na kopnu nije predmet pregovora, dok Crna Gora smatra da su sporne i kopnena i morska granica. Možda su te nesuglasice razlog neuspjelih pokušaja razgraničenja.”
Miodrag Lekić, jedan od veterana jugoslavensko-crnogorske diplomacije i političar koji je sudjelovao u pregovorima o Prevlaci 1992-1994, uvjeren je da protokol potpisan 2002. godine između tadašnje Savezne vlade i Hrvatske ne pomaže rješavanju pitanja granice između Crne Gore i Hrvatske, pa tako ni na kopnu.
Ako Crna Gora konačno izgubi Prevlaku, Boka Kotorska će postati zajednički zaljev sa zajedničkim pravima, „to će biti državni poraz Crne Gore”, rekao je Lekić gostujući krajem siječnja na crnogorskoj državnoj TV. Prema njegovom mišljenju, Crna Gora ima pravo smatrati Prevlaku svojim teritorijem zbog takozvanih „prirodnih” ili „povijesnih” granica.
U kolumni koju su zadnjeg dana 2024. objavile najtiražnije crnogorske dnevne novine, Vijesti, Lekić piše: „Smatramo… da zaljev ima jednog vlasnika. Zapravo, tako je uvijek bilo u povijesti Jadranskog mora, pa i u povijesti same Boke (Boke Kotorske)… U vrijeme Venecije i Austrije, koje su najduže dominirale jadranskom obalom… situacija oko Prevalake je bila jasna. Tko je držao Boku Kotorsku, držao je i Prevlaku kao sastavni dio Boke Kotorske.”
Nekoliko dana nakon Lekićeve objave, Vijesti su objavile odgovor profesora Časlava Pejovića, profesora emeritusa na Pravnom fakultetu Sveučilišta Kyushu (Japan).
„Lekić se poziva na prirodne granice, tvrdeći da zaljevi mogu imati samo jednog vlasnika. To nije točno”, kaže Časlav Pejović, podsjećajući na Piranski zaljev koji je podijeljen između Slovenije i Hrvatske (poseban zanimljiv slučaj graničnog spora u bivšoj Jugoslaviji).
Profesor pozivanje na povijest smatra ne samo besmislenim sa stajališta međunarodnog prava, nego i opasnim. „Spominjanje povijesnih granica je barut koji se lako zapali. Pogotovo na Balkanu”, napominje.
„Razgovor o prirodnim i povijesnim granicama i neizravan prijedlog promjene granica nepotrebno dižu napetost”, piše Časlav Pejović, napominjući da „to posebno treba izbjegavati u ovom osjetljivom trenutku, kada su odnosi s Hrvatskom ugroženi, a Crna Gora se nalazi u čekaonici Europske unije”.
Prepreka integraciji u EU
U svojoj rezoluciji iz ožujka 2015. o Izvješću o napretku Crne Gore za 2014, Europski parlament pozvao je crnogorske vlasti da brzo dogovorno riješe granično pitanje s Republikom Hrvatskom, a u slučaju neuspjeha, da spor riješe pred Međunarodnim sudom UN-a u Haagu, prema normama i načelima međunarodnog prava.
Europska komisija usvojila je 2018. strategiju za „Vjerodostojnu perspektivu proširenja i pojačani angažman EU-a na Zapadnom Balkanu“, ponovno potvrđujući europsku budućnost regije. Prema dokumentu, sve zemlje Zapadnog Balkana trebale bi riješiti svoje bilateralne granične sporove.
U rujnu 2023. godine, glasnogovornica Europske komisije Ana Pisonero, komentirajući situaciju oko Prevlake, izjavila je da bilateralni sporovi ne bi trebali „kočiti pristupni proces”, te da ih strane trebaju riješiti prije ulaska u Europsku uniju.
Godine 2024, neriješeno granično pitanje postalo je jedan od razloga prve opipljive prepreke na putu Crne Gore ka EU. Prošlog prosinca, Hrvatska je blokirala crnogorsko pregovaračko poglavlje 31 o vanjskoj politici, sigurnosti, obrani i dobrosusjedskim odnosima. Zagreb je uputio niz zamjerki Podgorici, posebice u vezi s nedonošenjem odluke o utvrđivanju granice na području Prevlake.
Dana 13. siječnja 2025. godine održan je sastanak ministara vanjskih poslova Crne Gore i Hrvatske. Nakon razgovora, najavljeno je da će dvije države započeti konzultacije o „otvorenim pitanjima”, uključujući i Prevlaku.
Komentirajući sastanak, hrvatski ministar Grlić Radman ponovio je da je kopnena granica na Prevlaci nedvojbena, ali da će se pitanje granice na moru rješavati bilateralno.
Crnogorski dužnosnici izrazili su spremnost za pregovore i pokazali optimizam, ali bez konkretnih stvari.
U Zagrebu su 27. siječnja održane bilateralne konzultacije između Hrvatske i Crne Gore pod vodstvom državnih tajnika ministarstava vanjskih poslova o „otvorenim pitanjima” (uključujući, po svemu sudeći, i Prevlaku). Strane su „izrazile spremnost za otvoreni i aktivni dijalog“.
Ovo nije prvi pokušaj dogovora od potpisivanja Protokola o privremenom režimu prije 23 godine. No, s obzirom na više puta izrečenu namjeru Crne Gore da uđe u EU najkasnije za tri godine, postoji realna šansa za rješavanje „pitanja duhova iz 90-ih”.
