Після більш ніж десятиліття діалогу за посередництва Європейського Союзу відносини між Косовом і Сербією стикнулись із політичним парадоксом: діалог триває, угоди існують, механізми імплементації створені, однак нормалізація лишається далекою перспективою. Процес, який розпочинався з амбіцією трансформувати відносини між двома державами, схоже, поступово перетворився на механізм управління кризами та збереження крихкої рівноваги. Замість розв’язання політичного конфлікту виникло те, що можна назвати архітектурою стагнації.
Схоже, діалог Косово–Сербія увійшов у нову фазу, в якій головною метою вже є не досягнення остаточної угоди на основі взаємного визнання, а управління кризами на місцях. Після Брюссельської угоди 2023 року та Охридського додатка щодо імплементації, які були проголошені історичним поворотним моментом, процес потрапив у замкнене коло звинувачень, дій державних органів і браку політичної готовності з обох сторін. Ця ситуація перетворила діалог з інструменту врегулювання на механізм управління статус-кво.
Спеціальний представник ЄС з питань діалогу між Белградом та Приштиною Петер Соренсен неодноразово наголошував, що відповідальність за імплементацію угод безпосередньо лежить на Приштині та Белграді. У своїх офіційних заявах Соренсен наголошував, що європейський шлях обох сторін обов’язково проходить через виконання всіх угод, досягнутих на сьогодні, без попередніх умов і без подальших зволікань. Втім, попри цю риторику Брюсселя, механізми ЄС для покарання за невиконання або заохочення прогресу значною мірою втратили свій вплив на сторони.
Проблема полягає не лише у відсутності політичної волі в Приштині чи Белграді. Вона також пов’язана із самою європейською моделлю посередництва. ЄС роками інвестував більше у підтримання самого процесу, ніж в оцінювання його результатів. Сам факт того, що сторони залишаються за столом переговорів, часто розглядався як досягнення. У результаті процес породив значну кількість угод, але водночас і дедалі помітніший розрив між тим, про що було домовлено, і тим, що фактично було виконано.
Косовські аналітики та журналісти розглядають такий підхід ЄС як форму оборонної дипломатії. На думку багатьох коментаторів у Приштині, Брюссель застосовує асиметричний підхід, за якого процес більше зосереджений на «гасінні пожеж» на півночі Косова, ніж на розв’язанні основного політичного спору. Косовські журналісти стверджують, що запровадження обмежувальних заходів проти Косова за відсутності співмірного тиску на Сербію після нападу в Банській зашкодило авторитету ЄС як неупередженого посередника та зменшило безпосередню практичну цінність процесу для сторін.
З іншого боку, оглядачі та журналісти в Сербії вважають, що цей новий статус-кво значною мірою влаштовує владу в Белграді. Сербські аналітики стверджують, що для офіційного Белграда заморожування процесу та майже виключна зосередженість на створенні Асоціації/Об’єднання муніципалітетів із сербською більшістю є засобом відкладання складних рішень щодо статусу Косова. Журналісти незалежних сербських медіа також зазначали, що Брюссель толерує двовекторну дипломатію Белграда через геополітичні інтереси та пріоритет, який надається регіональній стабільності, особливо в контексті війни в Україні.
Цей новий статус-кво демонструє, що діалогу бракує чітко визначеного кінцевого результату. Поки ЄС і надалі використовуватиме діалог передусім як інструмент запобігання ескалації на місцях, а не досягнення остаточного врегулювання, Косово і Сербія залишатимуться замкненими в безстроковому бюрократичному процесі, в якому європейська інтеграція є радше віддаленою обіцянкою, ніж близькою реальністю.
Від нормалізації до управління кризами
Діалог між Косово та Сербією розпочався з прагматичної логіки: технічні питання поступово вирішуватимуться, співпраця формуватиме довіру, а з часом процес рухатиметься до політичної нормалізації. Брюссельська угода 2013 року стала моментом, коли здавалося, що ця логіка дає конкретні результати.
Втім, із роками сталося протилежне. Технічні питання політизувалися, угоди тлумачилися по-різному, а імплементація стала вибірковою. Дедалі частіше діалог активізувався у відповідь на кризи: барикади, напруженість на півночі, суперечку щодо номерних знаків, вихід косовських сербів з інституцій Косова, місцеві вибори та безпекові інциденти.
Таким чином, фактична функція посередництва змінилася. Замість того щоб діалог приводив до нормалізації, а нормалізація зменшувала кількість криз, кризи почали породжувати діалог.
Угода 2023 року: дипломатична вершина без політичної трансформації
Угода про шлях до нормалізації від 27 лютого 2023 року та Охридський додаток щодо імплементації від 18 березня 2023 року мали стати найважливішим поворотним моментом у процесі з 2013 року. Вперше було сформульовано рамку, що містила значно змістовніші елементи нормалізації: повагу до принципів суверенітету й територіальної цілісності, визнання документів і символів, відсутність заперечень проти членства Косова в міжнародних організаціях, самоврядування для сербської громади та створення механізмів моніторингу.
Охридський додаток також передбачає, що зобов’язання сторін стануть частиною їхніх відповідних європейських шляхів і що невиконання може мати наслідки для європейської інтеграції та фінансової допомоги. Таким чином, на папері ЄС створив механізм умовності.
На практиці проблема змістилася від відсутності угоди до відсутності імплементації.
Це, можливо, найважливіший момент у всьому процесі. Косово і Сербія більше не страждають від браку політичних документів. Вони страждають від відсутності надійного механізму, який робив би невиконання дорожчим за виконання.
У Звіті Європейської комісії щодо Косова за 2025 рік зазначено, що угода є чинною та юридично обов’язковою для сторін, попри питання щодо її формалізації. Водночас ЄС визнає, що її імплементація залишається проблемною.
Щодо Косова ЄС і надалі закликає розпочати процес створення Асоціації/Об’єднання муніципалітетів із сербською більшістю та виконати зобов’язання, що випливають зі статті 7.
Щодо Сербії Європейська комісія встановила, що Сербія вдавалася до дій, які суперечать Угоді, зокрема лобіювала проти членства Косова в міжнародних організаціях. ЄС закликав Сербію розпочати виконання своїх зобов’язань, зокрема щодо визнання документів, символів та інституцій Косова.
Особливого значення набуває стаття 6 діалогу між Белградом та Приштиною: Угоди про шлях до нормалізації між Косовом і Сербією разом з Охридським додатком. Навіть якби Брюссельсько-Охридську угоду було виконано повністю, це не означало б завершення процесу. Текст передбачає продовження діалогу в напрямку юридично обов’язкової угоди про всеосяжну нормалізацію. Саме тут можна визначити одне з головних джерел нового статус-кво в діалозі Косово–Сербія. Стаття 6 не встановлює конкретного строку для досягнення такої юридично обов’язкової угоди, залишаючи процес відкритим і без чітко визначеної кінцевої точки. Таким чином, діалог ризикує перетворитися з інструменту досягнення нормалізації на механізм управління статус-кво, в якому продовження переговорів підміняє їх завершення.
Асиметрія тиску та проблема довіри
Одне з найсуттєвіших зауважень до європейського підходу стосується відчутної асиметрії тиску. Косово часто стикалося з прямими й вимірюваними вимогами: деескалація на півночі, нові вибори, кроки до створення Асоціації та тісніша координація з міжнародними партнерами.
Деескалація на півночі Косова стала одним із найпроблемніших аспектів відносин між урядом Косова та Європейським Союзом. З погляду інституцій Косова, дії поліції на півночі обґрунтовувалися необхідністю поширити верховенство права, боротися з контрабандою та організованою злочинністю, розслідувати напад у Банській і закривати незаконні структури. Сама Європейська комісія зазначала, що поліція Косова активізувала зусилля у боротьбі з контрабандою та організованою злочинністю на півночі. Водночас ЄС послідовно наполягав на деескалації, координації з міжнародними партнерами та уникненні односторонніх дій, які, на його думку, могли б посилити напруженість, навіть пов’язуючи поступове скасування заходів проти Косова зі сталою деескалацією на півночі. Це створює політичний парадокс: Косово трактує зміцнення інституційної влади та переслідування злочинних груп як реалізацію суверенітету і верховенства права, тоді як ЄС, не заперечуючи необхідності верховенства права, наполягає, що спосіб, час і порядок здійснення таких дій не повинні породжувати нову напруженість. Ситуацію додатково ускладнює те, що сам ЄС і надалі закликає Сербію заарештувати та притягнути до відповідальності винних у нападах 2023 року на півночі Косова, водночас оцінюючи дії Белграда в цьому питанні як недостатні. Таким чином, «деескалація» ризикує залишитися формулою управління кризою, якщо вона не супроводжуватиметься дієвим верховенством права, кримінальною відповідальністю за насильство та демонтажем структур, що підривають безпеку, залишаючи північ у проміжному стані між тимчасовою стабільністю та повною інституційною нормалізацією.
Тим часом зобов’язання Сербії в деяких випадках виявилися складнішими для політичного втілення та практичного застосування санкцій за їх невиконання.
Це не означає, що Косово не має зобов’язань. Навпаки, міжнародний авторитет Косова вимагає від нього виконувати взяті на себе угоди відповідно до своєї Конституції та правового порядку. Але процес нормалізації не може функціонувати, якщо обумовленість сприймається як вибіркова.
Нормалізація вимагає взаємності у відповідальності, а не лише взаємності зобов’язань на папері.
Банська та межі брюссельської моделі
Напад у Банській 24 вересня 2023 року мав стати поворотним моментом у тому, як ЄС концептуалізував діалог. Процес, до якого роками підходили передусім через дипломатію нормалізації, раптово зіткнувся з безпековим виміром у його найсерйознішій формі.
Ця подія продемонструвала, що відсутність нормалізації — це не лише дипломатична проблема. Вона може мати конкретні наслідки для безпеки.
Саме тут стають очевидними межі європейської моделі: діалог не може замінити відповідальність. Коли кожна криза завершується закликом до сторін «повернутися до діалогу», виникає ризик того, що відмінність між політичною суперечкою, односторонньою дією та серйозним безпековим інцидентом розмивається в межах однієї й тієї самої дипломатичної формули.
Від старого статус-кво до нового статус-кво: на чому наголошують аналітики?
До початку діалогу статус-кво характеризувався відсутністю інституційної комунікації та майже замороженим політичним конфліктом. Новий статус-кво є складнішим. Сьогодні існують зустрічі, посередники, угоди, додатки, моніторингові комітети, декларації та європейські механізми.
Втім, фундаментальні питання залишаються невирішеними. Тому стагнація не означає відсутності активності. Навпаки, існує дипломатична активність без політичної трансформації. Це, можливо, найпарадоксальніший успіх нинішньої моделі: вона створила процес, достатньо функціональний, щоб запобігти повному зриву, але недостатньо потужний, щоб забезпечити нормалізацію.
Аугустін Палокай, один із косовських журналістів, який понад десять років висвітлює діалог із Брюсселя, описав це явище через поняття «деструктивної двозначності». У дипломатії двозначність може бути конструктивною, коли вона дає сторонам змогу йти на компроміс, не наражаючись одразу на внутрішньополітичні витрати. Але вона стає деструктивною, коли сторони можуть тлумачити одну й ту саму угоду діаметрально протилежними способами. Саме це й сталося з діалогом.
Для Косова цей процес мав бути діалогом про нормалізацію відносин між двома державами.
Для Сербії він продовжувався без прийняття фундаментальної передумови державності Косова.
Тим часом ЄС, частково через те, що п’ять його держав-членів не визнають Косово, вирішив не розв’язувати цю суперечність, а управляти нею.
Палокай стверджував, що ця двозначність зашкодила самому діалогу. Згодом він пішов у своїй критиці далі, поставивши питання, чи не став ЄС на практиці зацікавлений більше у збереженні статус-кво, ніж у досягненні повної нормалізації.
Саме в цьому полягає центральна дилема процесу: коли посередник більше вкладається у підтримку діалогу, ніж у його результат, процес починає перетворюватися на самоціль.
Якщо Палокай вбачає проблему в моделі посередництва, то Лулзім Пеці розглядає її в іншому вимірі: стратегічній ціні, яку продовження статус-кво накладає на Косово.
Пеці стверджував, що нормалізація відносин із Сербією залишається одним із головних викликів для Косова, оскільки вона безпосередньо пов’язана з європейськими та євроатлантичними перспективами країни. У 2024 році він вважав Основну угоду та діалог на високому рівні фактично заблокованими. Ця оцінка висвітлює елемент, який часто губиться в щоденних політичних дебатах:
Статус-кво не є нейтральним для Косова.
Кожен рік, втрачений у процесі без результатів, — це ще один рік, протягом якого відносини із Сербією продовжують обмежувати зовнішню політику Косова, його міжнародну інтеграцію та повну консолідацію його міжнародної суб’єктності. Отже, стагнація має свою ціну. І ця ціна не обов’язково розподіляється порівну між двома сторонами.
Професор Енвер Хасані, колишній голова Конституційного суду, додає до проблеми ще один вимір.
Хасані розглядав Брюссельську угоду та Охридський додаток не лише як політичні документи, а як акти, що мають юридичні наслідки. У його тлумаченні відсутність формального підпису не обов’язково позбавляє угоду юридичної сили. Він виділяв присутність ЄС та існування чіткої точки відліку й механізму моніторингу як елементи, що відрізняють Охрид від попередніх угод.
Але критика Хасані йде значно далі.
Він розглядає поняття «самоврядування» для сербської громади як потенційно значно змістовніше, ніж звичайний механізм міжмуніципальної співпраці. У його тлумаченні ця модель може мати глибокі наслідки для конституційної організації Косова та створити нові співвідношення влади всередині системи.
Можна погоджуватися або не погоджуватися з максималістським тлумаченням Хасані, але він порушує питання, яке не можна ігнорувати:
Чи можна розглядати діалог просто як зовнішньополітичний процес, якщо його результати можуть змінити внутрішню інституційну архітектуру Косова?
Палокай, Пеці та Хасані не розглядають процес з однієї й тієї самої перспективи й не обов’язково доходять однакових висновків. Саме це робить їхнє порівняння цінним.
Палокай визначає проблему посередництва: двозначність, відсутність кінцевої мети та ризик того, що діалог перетвориться на самоціль.
Пеці визначає стратегічну ціну стагнації: Косово, яке не врегулює свої відносини із Сербією, залишатиметься обмеженим у своєму міжнародному та євроатлантичному просуванні.
Хасані визначає юридичну та конституційну ціну: угоди, досягнуті в межах діалогу, можуть мати довгострокові наслідки для внутрішньої організації держави й не можуть розглядатися просто як тимчасові дипломатичні компроміси.
Усі три перспективи сходяться в одному: статус-кво — це не відсутність політики. Він сам по собі є політичним результатом.
І саме в цьому полягає проблема нинішньої моделі ЄС. Після більш ніж десятиліття Брюссель не може вимірювати успіх кількістю проведених зустрічей, ухвалених декларацій чи укладених угод. Єдине релевантне питання полягає в тому, чи є сьогодні відносини Косово–Сербія ближчими до остаточної нормалізації, ніж вони були на початку процесу.
Для Сербії більшість зобов’язань, що випливають з Угоди 2023 року, стосуються того, як вона поводиться щодо Косова на двосторонньому та міжнародному рівнях.
Для Косова стаття 7 може мати прямі наслідки для його внутрішньої інституційної організації.
Отже, імплементацію не можна зводити до формули «Косово має створити Асоціацію».
Питання є значно складнішим у юридичному та конституційному вимірах.
Діалог як інструмент європейської інтеграції — але де винагорода?
Початкова ідея ЄС була відносно чіткою: що більше Косово і Сербія нормалізують свої відносини, то далі вони просуваються до Європейського Союзу. Цей механізм може працювати лише тоді, коли європейська перспектива водночас є достовірною, відчутною та умовленою.
Коли винагорода здається надто віддаленою, а політична ціна компромісу є негайною, уряди мають менше стимулів ухвалювати складні рішення. У цьому сенсі стагнація діалогу також відображає послаблення трансформаційної сили самого процесу розширення.
ЄС не може вимагати історичних компромісів, пропонуючи лише невизначені перспективи.
Що має змінитися?
Вихід з архітектури стагнації потребує зміни логіки процесу. ЄС має перейти від процедурного посередництва до механізму умовленості, заснованого на виконанні зобов’язань.
Зобов’язання кожної сторони мають бути чітко розмежовані та супроводжуватися строками, показниками й конкретними наслідками за невиконання. Просування до ЄС та фінансові вигоди мають бути прив’язані до вимірюваних результатів, а не лише до участі в зустрічах.
Водночас діалог має повернутися до своєї кінцевої мети. Тимчасової нормалізації ситуації на півночі недостатньо. Управління наступною кризою недостатньо. Недостатньо й ще однієї угоди, якщо вона просто поповнить архів угод, які залишаються невиконаними.
Питання має бути значно простішим: які остаточні відносини між Косовом і Сербією має створити цей процес? Процес має завершитися підписанням Остаточної юридично обов’язкової угоди між двома державами, заснованої на взаємному визнанні. З цієї перспективи угода, яка не розв’язує питання взаємного визнання, залишить відкритим головне джерело спору й продовжуватиме відтворювати ту саму політичну невизначеність. Отже, взаємне визнання має бути політичною кінцевою точкою діалогу, а не безстрокове продовження самого діалогу.
Висновок: коли процес стає самоціллю
Після більш ніж десятиліття фундаментальною проблемою діалогу Косово–Сербія є не брак дипломатії. Дипломатії було більш ніж достатньо. Проблема полягає в тому, що процес поступово інституціоналізувався, не забезпечивши політичної трансформації, заради якої його було створено.
ЄС вдалося побудувати архітектуру, яка управляє спором, поглинає кризи та повертає сторони за стіл переговорів. Втім, саме ця архітектура ризикує стати частиною проблеми: коли управління статус-кво працює достатньо добре, тиск щодо його зміни зменшується.
Отже, наступне завдання Брюсселя полягає не в тому, щоб організувати чергову зустріч між Приштиною та Белградом. Воно полягає в тому, щоб відновити політичну ціну стагнації.
Тому що діалог, який не змінює реальність, а лише управляє нею, більше не є інструментом нормалізації.
Це архітектура нового статус-кво.
Orhan Çeku. Associate professor for the subject of National Security at the public Haxhi Zeka University in the Republic of Kosovo
Статті, опубліковані у розділі «Думки», відображають особисту позицію автора і не обов’язково є офіційною точкою зору Центру
