Nakon više od decenije dijaloga posredovanog od strane Evropske unije, odnosi između Kosova i Srbije suočavaju se s političkim paradoksom: dijalog se nastavlja, sporazumi postoje i mehanizmi implementacije su uspostavljeni, ali normalizacija je i dalje daleko. Proces koji je započet s ambicijom transformacije odnosa između dvije države čini se da se postepeno razvio u mehanizam za upravljanje krizama i očuvanje krhke ravnoteže. Umjesto rješavanja političkog sukoba, pojavilo se ono što bi se moglo nazvati arhitekturom stagnacije.
Čini se da je dijalog između Kosova i Srbije ušao u novu fazu u kojoj glavni cilj više nije postizanje konačnog sporazuma zasnovanog na međusobnom priznavanju, već upravljanje uzastopnim krizama na terenu. Nakon Briselskog sporazuma iz 2023. i Ohridskog aneksa o implementaciji, koji su proglašeni istorijskom prekretnicom, proces je postao zarobljen u začaranom krugu optužbi, državnih akcija i nedostatka političke spremnosti s obje strane. Ova situacija je transformirala dijalog iz instrumenta za rješavanje u mehanizam za upravljanje statusom quo.
Specijalni predstavnik EU za dijalog Beograda i Prištine, Peter Sorensen, više puta je naglasio da odgovornost za sprovođenje sporazuma direktno leži na Prištini i Beogradu. U svojim zvaničnim izjavama, Sorensen je naglasio da Evropski put obje strane nužno prolazi kroz sprovođenje svih do sada postignutih sporazuma, bez preduslova i bez daljeg odlaganja. Ipak, uprkos ovoj retorici iz Brisela, mehanizmi EU za kažnjavanje neispunjavanja sporazuma ili nagrađivanje napretka izgubili su veliki dio svog uticaja na obje strane.
Problem ne leži isključivo u nedostatku političke volje u Prištini ili Beogradu. To je takođe povezano sa samim Evropskim modelom posredovanja. Godinama je EU više ulagala u održavanje procesa nego u mjerenje njegovih rezultata. Okupljanje strana za pregovarački sto često se tretiralo kao dostignuće samo po sebi. Posljedično, proces je doveo do značajnog broja sporazuma, ali i do sve vidljivijeg jaza između onoga što je dogovoreno i onoga što je zapravo sprovedeno.
Kosovski analitičari i novinari ovaj pristup EU smatraju oblikom defanzivne diplomatije. Prema mnogim komentatorima u Prištini, Brisel je usvojio asimetričan pristup u kojem se proces više bavi „gašenjem požara“ na sjeveru Kosova nego rješavanjem temeljnog političkog spora. Kosovski novinari tvrde da je nametanje restriktivnih mjera Kosovu, dok je ekvivalentan pritisak na Srbiju izostao nakon napada u Banjskoj, naštetilo kredibilitetu EU kao nepristrasnog posrednika i smanjilo direktni benefit procesa za obje strane.
S druge strane, posmatrači i novinari u Srbiji ocjenjuju da ovaj novi status quo uveliko odgovara vlastima u Beogradu. Srpski analitičari tvrde da za zvanični Beograd zamrzavanje procesa i fokusiranje gotovo isključivo na uspostavljanje Zajednice opština sa srpskom većinom koristi kao sredstvo za odgađanje teških odluka u vezi sa statusom Kosova. Novinari iz nezavisnih srpskih medija takođe su primijetili da Brisel toleriše dvosmjernu diplomatiju Beograda zbog geopolitičkih interesa i prioriteta koji se pridaje regionalnoj stabilnosti, posebno u kontekstu rata u Ukrajini.
Ovaj novi status quo pokazuje da dijalog nema jasan krajnji cilj. Sve dok EU nastavi da koristi dijalog prvenstveno kao instrument za sprječavanje eskalacije na terenu, a ne za postizanje konačnog rješenja, Kosovo i Srbija će ostati zaključani u otvorenom birokratskom procesu u kojem je Evropska integracija više daleko obećanje nego neposredna stvarnost.
Od normalizacije do upravljanja krizama
Dijalog između Kosova i Srbije započeo je pragmatičnom logikom: tehnička pitanja bi se rješavala postepeno, saradnja bi gradila povjerenje, a vremenom bi se proces kretao ka političkoj normalizaciji. Briselski sporazum iz 2013. godine bio je trenutak kada se činilo da ova logika daje konkretne rezultate. Međutim, tokom godina dogodilo se suprotno. Tehnička pitanja su postala politizovana, sporazumi su tumačeni na kontradiktorne načine, a implementacija je postala selektivna. Dijalog se sve više aktivirao kao odgovor na krize: barikade, tenzije na sjeveru, spor oko registarskih tablica, povlačenje kosovskih Srba iz kosovskih institucija, lokalni izbori i bezbjednosni incidenti.
Stvarna funkcija posredovanja se stoga promijenila. Umjesto da dijalog proizvodi normalizaciju, a normalizacija smanjuje krize, krize su počele da proizvode dijalog.
Sporazum iz 2023: Diplomatski vrhunac bez političke transformacije
Sporazum o putu ka normalizaciji od 27. februara 2023. i Ohridski aneks o implementaciji od 18. marta 2023. trebali su predstavljati najznačajniju prekretnicu u procesu od 2013. godine. Po prvi put je formulisan okvir koji sadrži daleko bitnije suštinske elemente normalizacije: poštovanje principa suvereniteta i teritorijalnog integriteta, priznavanje dokumenata i simbola, neprigovaranje članstvu Kosova u međunarodnim organizacijama, samoupravu za srpsku zajednicu i uspostavljanje mehanizama za praćenje.
Ohridski aneks je otišao dalje predviđajući da će obaveze stranaka postati dio njihovog Evropskog puta i da nepoštovanje može imati posljedice po Evropske integracije i finansijsku pomoć. Na papiru je, dakle, EU stvorila mehanizam uslovljavanja.
U praksi se problem premjestio sa odsustva sporazuma na odsustvo implementacije.
Ovo je možda najznačajnija tačka u cijelom procesu. Kosovo i Srbija više ne pate od nedostatka političkih dokumenata. Oni pate od nedostatka kredibilnog mehanizma koji nesprovođenje čini skupljim od samog sprovođenja.
Izvještaj Evropske komisije o Kosovu za 2025. godinu navodi da je sporazum važeći i pravno obavezujući za obje strane, uprkos problemima u vezi s njegovom formalizacijom. Istovremeno, EU priznaje da je sprovođenje i dalje problematično.
Kada je riječ o Kosovu, EU i dalje poziva na pokretanje procesa uspostavljanja Zajednice opština sa srpskom većinom i na sprovođenje obaveza koje proizlaze iz člana 7.
Kada je riječ o Srbiji, Evropska komisija je utvrdila da je Srbija preduzela radnje suprotne Sporazumu, uključujući lobiranje protiv članstva Kosova u međunarodnim organizacijama. EU je pozvala Srbiju da počne da sprovodi svoje obaveze, uključujući priznavanje dokumenata, simbola i institucija Kosova.
Član 6. Dijaloga Beograda i Prištine: Sporazum o putu ka normalizaciji između Kosova i Srbije, zajedno s Ohridskim aneksom, ima poseban značaj. Čak i ako bi se Briselsko-Ohridski sporazum u potpunosti sproveo, to ne bi predstavljalo kraj procesa. Tekst predviđa nastavak dijaloga ka pravno obavezujućem sporazumu o sveobuhvatnoj normalizaciji. Upravo ovdje se može identifikovati jedan od glavnih izvora novog statusa quo u dijalogu između Kosova i Srbije. Član 6 ne postavlja konkretan rok za postizanje takvog pravno obavezujućeg sporazuma, ostavljajući proces otvorenim i bez jasno definisane krajnje tačke. Na taj način, dijalog rizikuje da se transformira iz instrumenta za postizanje normalizacije u mehanizam za upravljanje statusom quo, u kojem nastavak pregovora zamjenjuje njihov završetak.
Asimetričnost pritiska i problem kredibiliteta
Jedna od najznačajnijih kritika Evropskog pristupa odnosi se na uočenu asimetričnost pritiska. Kosovo se često suočavalo s direktnim i mjerljivim zahtjevima: deeskalacija na sjeveru, novi izbori, koraci ka uspostavljanju Zajednice i bliža koordinacija s međunarodnim partnerima.
Deeskalacija na sjeveru Kosova postala je jedan od najproblematičnijih aspekata odnosa između Vlade Kosova i Evropske unije. Iz perspektive kosovskih institucija, policijske akcije na sjeveru opravdane su potrebom proširenja vladavine prava, borbe protiv krijumčarenja i organizovanog kriminala, istrage napada u Banjskoj i zatvaranja ilegalnih struktura. Sama Evropska komisija je primijetila da je Policija Kosova intenzivirala napore protiv krijumčarenja i organizovanog kriminala na sjeveru. Istovremeno, EU je dosljedno insistirala na deeskalaciji, koordinaciji s međunarodnim partnerima i izbjegavanju jednostranih akcija koje bi, po njenom mišljenju, mogle pojačati tenzije, čak povezujući postepeno ukidanje mjera protiv Kosova s održivom deeskalacijom na sjeveru. To stvara politički paradoks: Kosovo tumači konsolidaciju institucionalne vlasti i progon kriminalnih grupa kao potvrdu suvereniteta i vladavine prava, dok EU, ne negirajući neophodnost vladavine prava, insistira na tome da način, vrijeme i modaliteti takvih akcija ne treba da stvaraju nove tenzije. Situaciju dodatno komplikuje činjenica da sama EU i dalje poziva Srbiju da uhapsi i procesuira odgovorne za napade na sjeveru Kosova 2023. godine, dok istovremeno ocjenjuje akcije Beograda u tom pogledu kao nedovoljne. Stoga, bez efikasne vladavine prava, krivične odgovornosti za nasilje i demontaže struktura koje podrivaju bezbjednost, „deeskalacija“ se svodi na puko upravljanje krizom, ostavljajući sjever u prelaznom ustanju između privremene stabilnosti i potpune institucionalne normalizacije.
U međuvremenu, pojedine obaveze Srbije pokazale su se politički teško sprovodive i teško podložne sankcionisanju.
Ovo ne znači da Kosovo nema obaveze. Naprotiv, međunarodni kredibilitet Kosova zahtijeva da ono sprovede sporazume koje je preuzelo, u skladu sa svojim Ustavom i pravnim poretkom. Međutim, proces normalizacije ne može funkcionisati ako se uslovljavanje doživljava kao selektivno.
Normalizacija zahtijeva reciprocitet odgovornosti, a ne samo reciprocitet obaveza na papiru.
Banjska i ograničenja briselskog modela
Napad u Banjskoj 24. septembra 2023. trebao je označiti prekretnicu u načinu na koji je EU konceptualizovala dijalog. Proces kojem se godinama pristupalo prvenstveno kroz diplomatiju normalizacije iznenada se suočio sa bezbjednosnom dimenzijom u njenom najozbiljnijem obliku.
Događaj je pokazao da odsustvo normalizacije nije samo diplomatski problem. Ono može proizvesti konkretne bezbjednosne posljedice.
Upravo tu postaju očiglednа ograničenjaEvropskog modela: dijalog ne može zamijeniti odgovornost. Kada se svaka kriza završi pozivom „strankama da se vrate dijalogu“, postoji rizik da se razlika između političkog neslaganja, jednostrane akcije i ozbiljnog bezbjednosnog incidenta zamagli unutar iste diplomatske formule.
Od starog statusa quo do novog statusa quo: Šta analitičari naglašavaju?
Prije dijaloga, status quo je karakterisalo odsustvo institucionalne komunikacije i gotovo zamrznuti politički sukob. Novi status quo je složeniji. Danas postoje sastanci, medijatori, sporazumi, aneksi, odbori za praćenje, deklaracije i Evropski mehanizmi.
Ipak, fundamentalna pitanja ostaju neriješena. Stagnacija stoga ne znači odsustvo aktivnosti. Naprotiv, postoji diplomatska aktivnost bez političke transformacije. Ovo je možda najparadoksalniji uspjeh trenutnog modela: stvorio je proces dovoljno funkcionalan da spriječi potpuni slom, ali ne dovoljno snažan da dovede do normalizacije.
Augustin Palokaj, jedan od kosovskih novinara koji prati dijalog iz Brisela duže od decenije, opisao je ovaj fenomen kroz koncept „destruktivne dvosmislenosti“. U diplomatiji, dvosmislenost može biti konstruktivna kada omogućava stranama da postignu kompromis a da se odmah ne izlože domaćim političkim troškovima. Međutim, dvosmislenost postaje destruktivna kada strane mogu da tumače isti sporazum na dijametralno suprotne načine. Upravo se to dogodilo s dijalogom.
Za Kosovo, proces je trebao biti dijalog o normalizaciji odnosa između dvije države.
Za Srbiju, on je nastavljen bez prihvatanja fundamentalne pretpostavke državnosti Kosova.
U međuvremenu, EU je odlučila da ne riješi ovu kontradikciju, već da njome upravlja, dijelom i zato što pet njenih država članica ne priznaje Kosovo.
Palokaj tvrdi da je ova dvosmislenost naštetila samom dijalogu. Kasnije je kritiku proširio dalje, postavljajući pitanje da li je EU u praksi postala više zainteresovana za očuvanje statusa quo nego za postizanje potpune normalizacije.
Upravo je to centralna dilema procesa: kada medijator više ulaže u opstanak dijaloga nego u njegov ishod, proces počinje da postaje sam sebi cilj.
Dok Palokaj identifikuje problem u modelu medijacije, Lulzim Peci pitanje sagleda iz druge dimenzije: kroz stratešku cijenu koju nastavak statusa quo nameće Kosovu.
Peci tvrdi da normalizacija odnosa sa Srbijom ostaje jedan od glavnih izazova za Kosovo jer je direktno povezana sa Evropskim i evroatlantskim izgledima zemlje. Godine 2024. smatrao je da su Osnovni sporazum i dijalog na visokom nivou efektivno blokirani. Ova procjena ističe element koji se često gubi u svakodnevnoj političkoj debati:
Za Kosovo status quo nije neutralan.
Svaka godina izgubljena u procesu bez rezultata još jedna je godina u kojoj odnos sa Srbijom nastavlja да ograničava vanjsku politiku Kosova, međunarodnu integraciju i punu konsolidaciju njegovog međunarodnog subjektiviteta. Stagnacija stoga nosi cijenu. I ta cijena nije nužno podjednako raspoređena između dvije strane.
Profesor Enver Hasani, bivši predsjednik Ustavnog suda, ukazuje na još jednu dimenziju problema.
Hasani je tretirao Briselski sporazum i Ohridski aneks ne samo kao političke dokumente, već kao akte s pravnim posljedicama. U njegovom tumačenju, odsustvo formalnog potpisa ne mora nužno da eliminiše pravnu težinu sporazuma. Istakao je prisustvo EU i postojanje jasne referentne tačke i praćenja kao elemente koji razlikuju Ohridski sporazum od prethodnih sporazuma.
No, Hasanijeva kritika ide znatno dalje. On smatra da je koncept „samoupravljanja“ za srpsku zajednicu potencijalno suštinski mnogo bitniji od običnog mehanizma međuopštinske saradnje. U njegovom tumačenju, model bi mogao imati duboke posljedice po ustavnu organizaciju Kosova i mogao bi stvoriti nove odnose moći unutar sistema.
Može se slagati ili ne slagati s Hasanijevim maksimalističkim tumačenjem, ali on postavlja pitanje koje se ne može ignorisati:
Može li se dijalog tretirati jednostavno kao proces vanjske politike kada njegovi ishodi mogu promijeniti unutrašnju institucionalnu arhitekturu Kosova?
Palokaj, Peci i Hasani ne posmatraju proces iz iste perspektive, niti nužno dolaze do istih zaključaka. Upravo to čini njihovo poređenje usporedbu vrijednim.
Palokaj prepoznaje problem posredovanja: dvosmislenost, odsustvo konačnog cilja i rizik da dijalog postane sam sebi cilj.
Peci prepoznaje stratešku cijenu stagnacije: Kosovo koje ne rješava svoj odnos sa Srbijom ostaje ograničeno u svom međunarodnom i evroatlantskom napretku.
Hasani prepoznaje pravnu i ustavnu cijenu: sporazumi postignuti kroz dijalog mogu imati dugoročne posljedice po unutrašnju organizaciju države i ne mogu se jednostavno tretirati kao privremeni diplomatski kompromisi.
Sve tri perspektive se slažu u jednoj tački: status quo nije odsustvo politike. Status quo je sam po sebi politički ishod.
I upravo tu leži problem sa trenutnim modelom EU. Nakon više od decenije, Brisel ne može mjeriti uspjeh brojem postignutih sastanaka, deklaracija ili sporazuma. Jedino relevantno pitanje je da li su odnosi između Kosova i Srbije danas bliži konačnoj normalizaciji nego što su bili kada je proces započeo.
Za Srbiju, većina obaveza koje proizlaze iz Sporazuma iz 2023. godine odnosi se na način na koji se ponaša prema Kosovu na bilateralnom i međunarodnom nivou.
Za Kosovo, Član 7 može imati direktne posljedice po njegovu unutrašnju institucionalnu organizaciju. Stoga se implementacija ne može svesti na formulu da „Kosovo mora uspostaviti Zajednicu“.
Pitanje je pravno i ustavno mnogo složenije.
Dijalog kao instrument Evropske integracije – A gdje je nagrada?
Početna ideja EU bila je relativno jasna: što više Kosovo i Srbija normalizuju svoje odnose, to dalje napreduju prema Evropskoj uniji. Ovaj mehanizam može funkcionisati samo ako je Evropska perspektiva istovremeno kredibilna, opipljiva i uslovna.
Kada se nagrada čini previše dalekom, dok je politička cijena kompromisa neposredna, vlade imaju manje podsticaja da donose teške odluke. U tom smislu, stagnacija dijaloga takođe odražava slabljenje transformativne moći samog procesa proširenja.
EU ne može da zahtijeva istorijske kompromise dok nudi samo nedefinisane perspektive.
Šta treba promijeniti?
Izlazak iz arhitekture stagnacije zahtijeva promjenu logike procesa. EU mora preći sa proceduralnog posredovanja na uslovljavanje zasnovano na implementaciji.
Obaveze svake strane trebaju biti jasno odvojene i popraćene rokovima, indikatorima i konkretnim posljedicama za nepoštovanje. Napredak prema EU i finansijske koristi trebaju biti vezane za mjerljive rezultate, a ne samo za učešće na sastancima.
Istovremeno, dijalog se mora vratiti svom krajnjem cilju. Privremena normalizacija situacije na sjeveru nije dovoljna. Upravljanje sljedećom krizom nije dovoljno. Niti je dovoljan još jedan sporazum ako se jednostavno pridruži arhivi sporazuma koji ostaju neimplementirani.
Pitanje bi trebalo biti mnogo jednostavnije: kakav konačni odnos između Kosova i Srbije ovaj proces treba da proizvede? Proces bi trebao kulminirati potpisivanjem Konačnog, pravno obavezujućeg sporazuma između dvije države zasnovanog na međusobnom priznavanju. Iz ove perspektive, sporazum koji ne uspije riješiti pitanje međusobnog priznavanja ostavio bi glavni izvor spora otvorenim i nastavio bi da reprodukuje istu političku neizvjesnost. Uzajamno priznanje stoga treba biti politička destinacija dijaloga, a ne beskonačni nastavak samog dijaloga.
Zaključak: Kada proces postane sam sebi cilj
Nakon više od decenije, fundamentalni problem dijaloga između Kosova i Srbije nije nedostatak diplomatije. Diplomatije je bilo u izobilju. Problem je u tome što se proces postepeno institucionalizovao, a da nije proizveo političku transformaciju zbog koje je i stvoren.
EU je uspjela da izgradi arhitekturu koja upravlja sporom, apsorbuje krize i vraća strane za pregovarački sto. Pa ipak, upravo ta arhitektura rizikuje da postane dio problema: kada upravljanje statusom quo funkcioniše dovoljno dobro, smanjuje se pritisak da se iz tog statusa izađe.
Sljedeći izazov Brisela, stoga, nije da organizuje još jedan sastanak između Prištine i Beograda. Izazov je da nadoknadi političku cijenu stagnacije.
Jer dijalog koji ne mijenja stvarnost, već njome samo upravlja, više nije instrument normalizacije.
To je arhitektura novog statusa quo.
Orhan Çeku. Associate professor for the subject of National Security at the public Haxhi Zeka University in the Republic of Kosovo
Članci objavljeni u rubrici “Stavovi” odražavaju osobno mišljenje autora i ne trebaju se smatrati službenim stavom Centra
