Nakon više od desetljeća dijaloga posredovanog od strane Europske unije, odnosi između Kosova i Srbije suočavaju se s političkim paradoksom: dijalog se nastavlja, sporazumi postoje i mehanizmi provedbe su uspostavljeni, no normalizacija je i dalje daleka. Čini se da se proces koji je započeo s ambicijom transformacije odnosa između dviju država postupno razvio u mehanizam za upravljanje krizama i očuvanje krhke ravnoteže. Umjesto rješavanja političkog sukoba, pojavilo se ono što bi se moglo nazvati arhitekturom stagnacije.
Čini se da je dijalog između Kosova i Srbije ušao u novu fazu u kojoj glavni cilj više nije postizanje konačnog sporazuma temeljenog na međusobnom priznavanju, već upravljanje uzastopnim krizama na terenu. Nakon Bruxellesskog sporazuma iz 2023. i Ohridskog provedbenog aneksa, koji su proglašeni povijesnom prekretnicom, proces je zarobljen u začaranom krugu optužbi, državnih akcija i nedostatka političke spremnosti s obje strane. Ova situacija transformirala je dijalog iz instrumenta rješavanja u mehanizam za upravljanje statusom quo.
Posebni predstavnik EU za dijalog Beograda i Prištine, Peter Sørensen, više je puta naglasio da odgovornost za provedbu sporazuma izravno leži na Prištini i Beogradu. U svojim službenim izjavama, Sørensen je naglasio da europski put obje strane nužno prolazi kroz provedbu svih do sada postignutih sporazuma, bez preduvjeta i bez daljnjeg odgađanja. Ipak, unatoč toj retorici iz Bruxellesa, mehanizmi EU-a za kažnjavanje neprovedbe ili nagrađivanje napretka izgubili su velik dio svog utjecaja na obje strane.
Problem ne leži isključivo u nedostatku političke volje u Prištini ili Beogradu. Povezan je također sa samim europskim modelom posredovanja. Godinama je EU više ulagala u održavanje procesa nego u mjerenje njegovih ishoda. Okupljanje stranaka za pregovarački stol često se tretiralo kao postignuće samo po sebi. Kao rezultat toga, proces je donio znatan broj sporazuma, ali i sve vidljiviji jaz između onoga što je dogovoreno i onoga što je stvarno provedeno.
Kosovski analitičari i novinari ovaj pristup EU-a smatraju oblikom obrambene diplomacije. Prema mnogim komentatorima u Prištini, Bruxelles je usvojio asimetričan pristup u kojem se proces više bavi „gašenjem požara“ na sjeveru Kosova nego rješavanjem temeljnog političkog spora. Kosovski novinari tvrde da je nametanje restriktivnih mjera Kosovu, uz izostajanje ekvivalentnog pritiska na Srbiju nakon napada u Banjskoj, naštetilo kredibilitetu EU kao nepristranog posrednika i smanjilo izravnu korisnost procesa za obje strane.
S druge strane, promatrači i novinari u Srbiji procjenjuju da ovaj novi status quo uvelike odgovara vlastima u Beogradu. Srpski analitičari tvrde da za službeni Beograd zamrzavanje procesa i fokusiranje gotovo isključivo na uspostavu Zajednice općina sa srpskom većinom služi kao sredstvo odgađanja teških odluka o statusu Kosova. Novinari iz neovisnih srbijanskih medija također su primijetili da Bruxelles tolerira dvosmjernu diplomaciju Beograda zbog geopolitičkih interesa i prioriteta koji se pridaje regionalnoj stabilnosti, posebno u kontekstu rata u Ukrajini.
Ovaj novi status quo pokazuje da dijalog nema jasan krajnji cilj. Sve dok EU nastavi koristiti dijalog prvenstveno kao instrument za sprječavanje eskalacije na terenu, a ne za postizanje konačnog rješenja, Kosovo i Srbija ostat će zaključani u otvorenom birokratskom procesu u kojem je europska integracija više daleko obećanje nego neposredna stvarnost.
Od normalizacije do upravljanja krizama
Dijalog između Kosova i Srbije započeo je pragmatičnom logikom: tehnička pitanja rješavala bi se postupno, suradnja bi gradila povjerenje, a s vremenom bi se proces kretao prema političkoj normalizaciji. Bruxellesski sporazum iz 2013. bio je trenutak kada se činilo da ta logika daje konkretne rezultate. Međutim, tijekom godina dogodilo se suprotno. Tehnička pitanja postala su politizirana, sporazumi su tumačeni na kontradiktorne načine, a provedba je postala selektivna. Dijalog se sve više aktivirao kao odgovor na krize: barikade, napetosti na sjeveru, spor oko registarskih oznaka, povlačenje kosovskih Srba iz kosovskih institucija, lokalni izbori i sigurnosni incidenti.
Stoga se promijenila stvarna funkcija posredovanja. Umjesto dijaloga koji proizvodi normalizaciju, a normalizacija smanjuje krize, krize su počele proizvoditi dijalog.
Sporazum iz 2023.: Diplomatski vrhunac bez političke transformacije
Sporazum o putu normalizacije od 27. veljače 2023. i Ohridski provedbeni aneks od 18. ožujka 2023. trebali su predstavljati najznačajniju prekretnicu u procesu od 2013. godine. Po prvi put formuliran je okvir koji sadrži daleko sadržajnije elemente normalizacije: poštivanje načela suvereniteta i teritorijalnog integriteta, priznavanje dokumenata i simbola, neprigovaranje na članstvo Kosova u međunarodnim organizacijama, samoupravu za srpsku zajednicu i uspostavljanje mehanizama praćenja.
Ohridski aneks otišao je dalje predviđajući da će obveze stranaka postati dio njihovih europskih puteva i da bi nepoštivanje moglo imati posljedice za europske integracije i financijsku pomoć. Na papiru je, dakle, EU stvorila mehanizam uvjetovanosti.
U praksi se problem premjestio s nedostatka sporazuma na nedostatak provedbe.
Ovo je možda najznačajnija točka u cijelom procesu. Kosovo i Srbija više ne pate od nedostatka političkih dokumenata. Pate od nedostatka vjerodostojnog mehanizma koji neprovedbu čini skupljom od same provedbe.
Izvješće Europske komisije o Kosovu za 2025. navodi da je sporazum valjan i pravno obvezujući za stranke, unatoč problemima u vezi s njegovom formalizacijom. Istodobno, EU priznaje da je provedba i dalje problematična.
Kada je riječ o Kosovu, EU i dalje poziva na pokretanje procesa uspostave Zajednice općina sa srpskom većinom i na provedbu obveza koje proizlaze iz članka 7.
Kada je riječ o Srbiji, Europska komisija utvrdila je da je Srbija poduzela radnje suprotne Sporazumu, uključujući lobiranje protiv članstva Kosova u međunarodnim organizacijama. EU je pozvao Srbiju da počne provoditi svoje obveze, uključujući priznavanje dokumenata, simbola i institucija Kosova.
Članak 6. Dijaloga Beograda i Prištine: Sporazum o putu normalizacije između Kosova i Srbije, zajedno s Ohridskim aneksom, ima posebnu važnost. Čak i ako bi se Sporazum iz Bruxellesa i Ohrida u potpunosti proveo, to ne bi predstavljalo kraj procesa. Tekst predviđa nastavak dijaloga prema pravno obvezujućem sporazumu o sveobuhvatnoj normalizaciji. Upravo se ovdje može identificirati jedan od glavnih izvora novog statusa quo u dijalogu između Kosova i Srbije. Članak 6. ne postavlja konkretan rok za postizanje takvog pravno obvezujućeg sporazuma, ostavljajući proces otvorenim i bez jasno definirane krajnje točke. Na taj način dijalog riskira da se transformira iz instrumenta za postizanje normalizacije u mehanizam za upravljanje statusom quo, u kojem nastavak pregovora zamjenjuje njihov završetak.
Asimetrija pritiska i problem kredibiliteta
Jedna od najznačajnijih kritika europskog pristupa odnosi se na percipiranu asimetriju pritiska. Kosovo se često suočavalo s izravnim i mjerljivim zahtjevima: deeskalacija na sjeveru, novi izbori, koraci prema uspostavljanju Udruženja i bliža koordinacija s međunarodnim partnerima.
Deeskalacija na sjeveru Kosova postala je jedan od najproblematičnijih aspekata odnosa između Vlade Kosova i Europske unije. Iz perspektive kosovskih institucija, policijske akcije na sjeveru opravdane su potrebom proširenja vladavine prava, borbe protiv krijumčarenja i organiziranog kriminala, istrage napada u Banjskoj i zatvaranja ilegalnih struktura. Sama Europska komisija primijetila je da je kosovska policija pojačala napore protiv krijumčarenja i organiziranog kriminala na sjeveru. Istodobno, EU je dosljedno inzistirala na deeskalaciji, koordinaciji s međunarodnim partnerima i izbjegavanju jednostranih akcija koje bi, po njezinom mišljenju, mogle pojačati napetosti, čak povezujući postupno ukidanje mjera protiv Kosova s održivom deeskalacijom na sjeveru. To stvara politički paradoks: Kosovo tumači konsolidaciju institucionalne vlasti i progon kriminalnih skupina kao ostvarivanje suvereniteta i vladavine prava, dok EU, ne niječući nužnost vladavine prava, inzistira na tome da način, vrijeme i modaliteti takvih akcija ne bi smjeli stvarati nove napetosti. Situaciju dodatno komplicira činjenica da sama EU i dalje poziva Srbiju da uhiti i procesuira odgovorne za napade na sjeveru Kosova 2023. godine, iako akcije Beograda u tom pogledu ocjenjuje nedovoljnima. Stoga, bez efikasne vladavine prava, kaznene odgovornosti za nasilje i demontiranja struktura koje potkopavaju sigurnost, „deeskalacija“ se svodi samo na upravljanje krizama, ostavljajući sjever u prijelaznom stanju između privremene stabilnosti i potpune institucionalne normalizacije.
U međuvremenu, obveze Srbije u nekim slučajevima su se pokazale teško provodivim i teško podložnim sankcioniranju.
To ne znači da Kosovo nema obveze. Naprotiv, međunarodni kredibilitet Kosova zahtijeva od njega da provede sporazume koje je preuzelo, u skladu sa svojim Ustavom i pravnim poretkom. Međutim, proces normalizacije ne može funkcionirati ako se uvjetovanost doživljava kao selektivna.
Normalizacija zahtijeva reciprocitet odgovornosti, a ne samo reciprocitet obveza na papiru.
Banjska i ograničenja bruxellesskog modela
Napad u Banjskoj 24. rujna 2023. trebao je označiti prekretnicu u načinu na koji je EU konceptualizirala dijalog. Proces kojem se godinama pristupalo prvenstveno kroz diplomaciju normalizacije iznenada se suočio sa sigurnosnom dimenzijom u njezinom najozbiljnijem obliku.
Događaj je pokazao da odsutnost normalizacije nije samo diplomatski problem. Ta odsutnost može proizvesti konkretne sigurnosne posljedice.
Upravo tu postaju očita ograničenja europskog modela: dijalog ne može zamijeniti odgovornost. Kada svaka kriza završi pozivom „strankama da se vrate dijalogu“, postoji rizik da se razlika između političkog neslaganja, jednostrane akcije i ozbiljnog sigurnosnog incidenta zamagli unutar iste diplomatske formule.
Od starog statusa quo do novog statusa quo: Što analitičari naglašavaju?
Prije dijaloga, status quo karakterizirao je izostanak institucionalne komunikacije i gotovo zamrznuti politički sukob. Novi status quo je složeniji. Danas postoje sastanci, posrednici, sporazumi, aneksi, odbori za praćenje, deklaracije i europski mehanizmi.
Ipak, temeljna pitanja ostaju neriješena. Stagnacija stoga ne znači izostanak aktivnosti. Naprotiv, diplomatska aktivnost postoji, ali bez političke transformacije. To je možda najparadoksalniji uspjeh trenutnog modela: stvorio je proces dovoljno funkcionalan da spriječi potpuni slom, ali ne dovoljno snažan da dovede do normalizacije.
Augustin Palokaj, jedan od kosovskih novinara koji prati dijalog iz Bruxellesa više od desetljeća, opisao je ovaj fenomen kroz koncept „destruktivne dvosmislenosti“. U diplomaciji, dvosmislenost može biti konstruktivna kada omogućuje strankama kompromis, a da se ne moraju odmah izložiti domaćim političkim gubicima. Međutim, postaje destruktivna kada stranke mogu tumačiti isti sporazum na dijametralno suprotne načine. Upravo se to dogodilo s dijalogom.
Za Kosovo, proces je trebao biti dijalog o normalizaciji odnosa između dviju država.
Za Srbiju se nastavio bez prihvaćanja osnovne pretpostavke državnosti Kosova.
EU je u međuvremenu odlučila ne riješiti ovu kontradikciju, već njome upravljati, dijelom zato što pet njezinih država članica ne priznaje Kosovo.
Palokaj tvrdi da je ta dvosmislenost oštetila sam dijalog. Kasnije je kritiku proširio dalje, postavljajući pitanje je li EU u praksi postala više zainteresirana za očuvanje statusa quo nego za postizanje pune normalizacije.
Upravo je to središnja dilema procesa: kada posrednik više ulaže u opstanak dijaloga nego u njegov ishod, proces počinje postajati sam sebi cilj.
Dok Palokaj identificira problem u modelu medijacije, Lulzim Peci problem sagleda iz druge perspektive: koja je strateška cijena koju nastavak statusa quo nameće Kosovu.
Peci je tvrdio da normalizacija sa Srbijom ostaje jedan od glavnih izazova za Kosovo jer je izravno povezana s europskim i euroatlantskim izgledima zemlje. Godine 2024. smatrao je da su Osnovni sporazum i dijalog na visokoj razini učinkovito blokirani. Ova procjena ističe element koji se često gubi u svakodnevnoj političkoj raspravi:
Za Kosovo status quo nije neutralan.
Svaka godina izgubljena u procesu bez rezultata još je jedna godina u kojoj odnos sa Srbijom nastavlja ograničavati vanjsku politiku Kosova, međunarodnu integraciju i punu konsolidaciju njegovog međunarodnog subjektiviteta. Stagnacija stoga nosi cijenu. A ta cijena nije nužno jednako raspoređena između dvije strane.
Profesor Enver Hasani, bivši predsjednik Ustavnog suda, donosi drugu dimenziju problemu.
Hasani je tretirao Bruxellesski sporazum i Ohridski aneks ne samo kao političke dokumente, već kao akte s pravnim posljedicama. Prema njegovom tumačenju, odsutnost formalnog potpisa ne mora nužno ukinuti pravnu težinu sporazuma. Istaknuo je prisutnost EU-a i postojanje jasne referentne točke i praćenja kao elemente koji razlikuju Ohridski sporazum od prethodnih sporazuma.
No Hasanijeva kritika ide znatno dalje.
On koncept „samoupravljanja“ za srpsku zajednicu smatra potencijalno daleko sadržajnijim od običnog mehanizma međuopćinske suradnje. U njegovom tumačenju, model bi mogao imati duboke posljedice za ustavni ustroj Kosova i mogao bi stvoriti nove odnose moći unutar sustava.
Može se složiti ili ne složiti s Hasanijevim maksimalističkim tumačenjem, ali on postavlja pitanje koje se ne može zanemariti:
Može li se dijalog tretirati jednostavno kao vanjskopolitički proces kada njegovi ishodi mogu promijeniti unutarnju institucionalnu arhitekturu Kosova?
Palokaj, Peci i Hasani ne gledaju na proces iz iste perspektive, niti nužno dolaze do istih zaključaka. Upravo to čini njihovu usporedbu vrijednom.
Palokaj identificira problem posredovanja: dvosmislenost, odsutnost konačnog cilja i rizik da dijalog postane sam sebi cilj.
Peci identificira stratešku cijenu stagnacije: Kosovo koje ne rješava svoj odnos sa Srbijom ostaje ograničeno u svom međunarodnom i euroatlantskom napretku.
Hasani identificira pravnu i ustavnu cijenu: sporazumi postignuti dijalogom mogu imati dugoročne posljedice za unutarnju organizaciju države i ne mogu se jednostavno tretirati kao privremeni diplomatski kompromisi.
Sve tri perspektive slažu se u jednoj točki: status quo nije odsutnost politike. On je sam po sebi politički ishod.
I upravo tu leži problem s trenutnim modelom EU. Nakon više od desetljeća, Bruxelles ne može mjeriti uspjeh brojem postignutih sastanaka, deklaracija ili sporazuma. Jedino relevantno pitanje je jesu li odnosi između Kosova i Srbije danas bliži konačnoj normalizaciji nego što su bili kada je proces započeo.
Za Srbiju se većina obveza koje proizlaze iz Sporazuma iz 2023. odnose na način na koji se ponaša prema Kosovu na bilateralnoj i međunarodnoj razini.
Za Kosovo, članak 7. može imati izravne posljedice za njegovu unutarnju institucionalnu organizaciju.
Stoga se provedba ne može svesti na formulu da „Kosovo mora uspostaviti Zajednicu“.
Pitanje je pravno i ustavno daleko složenije.
Dijalog kao instrument europskih integracija – ali gdje je nagrada?
Početna ideja EU bila je relativno jasna: što više Kosovo i Srbija normaliziraju svoje odnose, to više napreduju prema Europskoj uniji. Ovaj mehanizam može funkcionirati samo ako je europska perspektiva istovremeno vjerodostojna, opipljiva i uvjetovana.
Kada se nagrada čini previše udaljenom, dok je politička cijena kompromisa neposredna, vlade imaju manje poticaja za donošenje teških odluka. U tom smislu, stagnacija dijaloga također odražava slabljenje transformativne moći samog procesa proširenja.
EU ne može zahtijevati povijesne kompromise, a istovremeno nuditi samo nedefinirane izglede.
Što se treba promijeniti?
Izlazak iz arhitekture stagnacije zahtijeva promjenu logike procesa. EU mora prijeći s proceduralnog posredovanja na uvjetovanost temeljenu na provedbi.
Obveze svake strane trebaju biti jasno odvojene i popraćene rokovima, pokazateljima i konkretnim posljedicama za nepoštivanje. Napredak prema EU i financijske koristi trebaju biti vezani uz mjerljive rezultate, a ne samo uz sudjelovanje na sastancima.
Istodobno, dijalog se mora vratiti svom krajnjem cilju. Privremena normalizacija situacije na sjeveru nije dovoljna. Upravljanje sljedećom krizom nije dovoljno. Niti je dovoljan još jedan sporazum ako se jednostavno pridruži arhivi sporazuma koji ostaju neprovedeni.
Pitanje bi trebalo biti mnogo jednostavnije: kakav konačni odnos između Kosova i Srbije ovaj proces namjerava proizvesti? Proces bi trebao kulminirati potpisivanjem konačnog, pravno obvezujućeg sporazuma između dviju država na temelju međusobnog priznavanja. Iz te perspektive, sporazum koji ne uspije riješiti pitanje međusobnog priznavanja ostavio bi glavni izvor spora otvorenim i nastavio bi reproducirati istu političku neizvjesnost. Uzajamno priznavanje stoga bi trebalo biti političko odredište dijaloga, a ne beskonačni nastavak samog dijaloga.
Zaključak: Kada proces postane sam sebi cilj
Nakon više od desetljeća, temeljni problem dijaloga između Kosova i Srbije nije nedostatak diplomacije. Diplomacije je bilo u izobilju. Problem je u tome što se proces postupno institucionalizirao, a da nije proizveo političku transformaciju za koju je stvoren.
EU je uspjela izgraditi arhitekturu koja upravlja sporom, apsorbira krize i vraća strane za pregovarački stol. Pa ipak, upravo ta arhitektura riskira da postane dio problema: kada upravljanje statusom quo funkcionira dovoljno dobro, smanjuje se pritisak da se on promijeni.
Sljedeći izazov Bruxellesa stoga nije organizirati još jedan sastanak između Prištine i Beograda. Izazov je nadoknaditi političku cijenu stagnacije.
Jer dijalog koji ne mijenja stvarnost, već njome samo upravlja, više nije instrument normalizacije.
To je arhitektura novog statusa quo.
Orhan Çeku. Associate professor for the subject of National Security at the public Haxhi Zeka University in the Republic of Kosovo
Članci objavljeni u rubrici “Mišljenja” odražavaju osobno mišljenje autora i ne trebaju se smatrati službenim stavom Centra
