Након више од деценије дијалога посредованог Европском унијом, односи између Косова и Србије суочавају се са политичким парадоксом: дијалог се наставља, споразуми постоје и механизми имплементације су успостављени, међутим, нормализација је и даље далеко. Процес који је започео амбицијом трансформације односа између две државе изгледа да се постепено развио у механизам за управљање кризама и очување крхке равнотеже. Уместо решавања политичког сукоба, појавило се оно што би се могло назвати архитектуром стагнације.
Дијалог између Косова и Србије изгледа да је ушао у нову фазу у којој главни циљ више није постизање коначног споразума заснованог на међусобном признању, већ управљање узастопним кризама на терену. Након Бриселског споразума из 2023. и Охридског анекса о имплементацији, који су проглашени историјском прекретницом, процес је заробљен у зачараном кругу оптужби, државних акција и недостатка политичке спремности са обе стране. Ова ситуација је трансформисала дијалог из инструмента решавања у механизам за управљање статусом кво.
Специјални представник ЕУ за дијалог Београда и Приштине, Петер Соренсен, више пута је наглашавао да одговорност за спровођење споразума лежи директно на Приштини и Београду. У својим званичним изјавама, Соренсен је нагласио да европски пут обе стране нужно пролази кроз спровођење свих до сада постигнутих споразума, без предуслова и без даљег одлагања. Ипак, упркос овој реторици из Брисела, механизми ЕУ за кажњавање неспровођења или награђивање напретка изгубили су велики део свог утицаја на обе територије.
Проблем не лежи само у недостатку политичке воље у Приштини или Београду. Он је такође повезан са самим европским моделом медијације. Годинама је ЕУ више улагала у одржавање процеса него у мерење његових резултата. Окупљање обе стране за преговарачким столом често се третирало као достигнуће само по себи. Као резултат тога, процес је произвео значајан број споразума, али и све видљивији јаз између онога што је договорено и онога што је заправо спроведено.
Косовски аналитичари и новинари овај приступ ЕУ виде као облик дефанзивне дипломатије. Према многим коментаторима у Приштини, Брисел је усвојио асиметричан приступ у којем је процес више заокупљен „гашењем пожара“ на северу Косова него решавањем основног политичког спора. Косовски новинари тврде да је наметање рестриктивних мера Косову, уз изостанак еквивалентног притиска на Србију након напада у Бањској, угрозило кредибилитет ЕУ као непристрасног посредника и смањило директни бенефит процеса за обе стране.
С друге стране, посматрачи и новинари у Србији процењују да нови статус кво у великој мери одговара властима у Београду. Српски аналитичари тврде да за званични Београд замрзавање процеса и фокусирање готово искључиво на успостављање Заједнице општина са српском већином служи као средство за одлагање тешких одлука у вези са статусом Косова. Новинари из независних српских медија такође су приметили да Брисел толерише двоструку дипломатију Београда због геополитичких интереса и приоритета који се придаје регионалној стабилности, посебно у контексту рата у Украјини.
Овај нови статус кво показује да дијалогу недостаје јасан крајњи циљ. Све док ЕУ наставља да користи дијалог првенствено као инструмент за спречавање ескалације на терену, а не за постизање коначног решења, Косово и Србија ће остати заробљени у отвореном бирократском процесу у којем је европска интеграција више далеко обећање него непосредна стварност.
Од нормализације до управљања кризама
Дијалог између Косова и Србије почео је прагматичном логиком: техничка питања би се решавала постепено, сарадња би градила поверење, а временом би се процес кретао ка политичкој нормализацији. Бриселски споразум из 2013. године био је тренутак када се чинило да ова логика даје конкретне резултате.
Међутим, током година се догодило супротно. Техничка питања су постала политизована, споразуми су тумачени на супротстављене начине, а имплементација је постала селективна. Дијалог се све више покретао као одговор на кризне ситуације: барикаде, тензије на северу, спор око регистарских таблица, повлачење косовских Срба из косовских институција, локални избори и безбедносни инциденти.
Стога се стварна функција посредовања променила. Уместо да дијалог производи нормализацију, а нормализација смањује кризе, кризе су почеле да производе дијалог.
Споразум из 2023: Дипломатски врхунац без политичке трансформације
Споразум о путу ка нормализацији од 27. фебруара 2023. и Охридски имплементациони анекс од 18. марта 2023. требало је да представљају најзначајнију прекретницу у процесу од 2013. године. По први пут је формулисан оквир који садржи далеко битније суштинске елементе нормализације: поштовање принципа суверенитета и територијалног интегритета, признавање докумената и симбола, непротивљење чланству Косова у међународним организацијама, успостављање самоуправе за српску заједницу и механизама за праћење.
Охридски анекс је отишао даље тако што је предвидео да ће обавезе обе стране постати део њихових европских путева и да непоштовање може имати последице по европске интеграције и финансијску помоћ. На папиру је, дакле, ЕУ створила механизам условљавања.
У пракси, проблем се померио са одсуства споразума на одсуство имплементације.
Ово је можда најзначајнија тачка у целом процесу. Косово и Србија више не пате од недостатка политичких докумената. Они пате од одсуства кредибилног механизма који неспровођење чини скупљим од самог спровођења.
Извештај Европске комисије о Косову за 2025. годину наводи да је споразум важећи и правно обавезујући за обе стране, упркос проблемима у вези са његовом формализацијом. Истовремено, ЕУ признаје да спровођење остаје проблематично.
Када је реч о Косову, ЕУ наставља да позива на покретање процеса успостављања Заједнице општина са српском већином и на спровођење обавеза које произилазе из члана 7.
Када је реч о Србији, Европска комисија је утврдила да је Србија предузела радње супротне Споразуму, укључујући лобирање против чланства Косова у међународним организацијама. ЕУ је позвала Србију да почне са спровођењем својих обавеза, укључујући признавање косовских докумената, симбола и институција.
Члан 6 Дијалога Београда и Приштине: Споразум о путу ка нормализацији између Косова и Србије, заједно са Охридским анексом, има посебан значај. Чак и ако би се Бриселско-Охридски споразум у потпуности спровео, то не би представљало крај процеса. Текст предвиђа наставак дијалога ка правно обавезујућем споразуму о свеобухватној нормализацији. Управо овде се може идентификовати један од главних извора новог статуса кво у дијалогу између Косова и Србије. Члан 6 не поставља конкретан рок за постизање таквог правно обавезујућег споразума, остављајући процес отвореним и без јасно дефинисане крајње тачке. На овај начин, дијалог ризикује да се трансформише из инструмента за постизање нормализације у механизам за администрирање статуса кво, у којем наставак преговора замењује њихов закључак.
Асиметрија притиска и проблем кредибилитета
Једна од најзначајнијих критика европског приступа тиче се перципиране асиметрије притиска. Косово се често суочавало са директним и мерљивим захтевима: деескалација на северу, нови избори, кораци ка успостављању Заједнице и ближа координација са међународним партнерима.
Деескалација на северу Косова постала је један од најпроблематичнијих аспеката односа између Владе Косова и Европске уније. Из перспективе косовских институција, полицијске акције на северу су оправдане потребом за проширењем владавине права, борбом против шверца и организованог криминала, истрагом напада у Бањској и затварањем илегалних структура. Сама Европска комисија је приметила да је Косовска полиција интензивирала напоре против шверца и организованог криминала на северу. Истовремено, ЕУ је доследно инсистирала на деескалацији, координацији са међународним партнерима и избегавању једностраних акција које би, по њеном мишљењу, могле да појачају тензије, чак повезујући постепено укидање мера против Косова са одрживом деескалацијом на северу. Ово ствара политички парадокс: Косово тумачи консолидацију институционалне власти и гоњење криминалних група као потврду суверенитета и владавине права, док ЕУ, не поричући неопходност владавине права, инсистира да начин, време и модалитети таквих акција не треба да генеришу нове тензије. Ситуацију додатно компликује чињеница да сама ЕУ и даље позива Србију да ухапси и гони одговорне за нападе на северу Косова 2023. године, док се акције Београда у том погледу оцењују као недовољне. Стога, без ефикасне владавине права, кривичне одговорности за насиље и демонтаже структура које подривају безбедност, „деескалација“ се своди на пуко управљање кризом, остављајући север у прелазном стању између привремене стабилности и потпуне институционалне нормализације.
У међувремену, поједине обавезе Србије показале су се политички тешко спроводивим и тешко подложним санкционисању.
То не значи да Косову недостају обавезе. Напротив, међународни кредибилитет Косова захтева да спроведе споразуме које је преузело, у складу са својим Уставом и правним поретком. Ипак, процес нормализације не може функционисати ако се условљавање доживљава као селективно.
Нормализација захтева реципроцитет одговорности, а не само реципроцитет обавеза на папиру.
Бањска и ограничења бриселског модела
Напад у Бањској 24. септембра 2023. године требало је да означи прекретницу у начину на који је ЕУ концептуализовала дијалог. Процес којем се годинама првенствено приступало кроз дипломатију нормализације изненада се суочио са безбедносном димензијом у њеном најозбиљнијем облику.
Догађај је показао да одсуство нормализације није само дипломатски проблем. Оно може произвести конкретне безбедносне последице.
Управо ту постају очигледна ограничења европског модела: дијалог не може заменити одговорност. Када се свака криза заврши позивом „странама да се врате дијалогу“, постоји ризик да се разлика између политичког неслагања, једностране акције и озбиљног безбедносног инцидента замагли унутар исте дипломатске формуле.
Од старог статуса кво до новог статуса кво: Шта истичу аналитичари?
Пре дијалога, статус кво је карактерисало одсуство институционалне комуникације и готово замрзнути политички сукоб. Нови статус кво је сложенији. Данас постоје састанци, медијатори, споразуми, анекси, одбори за праћење, декларације и европски механизми.
Ипак, фундаментална питања остају нерешена. Стагнација стога не значи одсуство активности. Напротив, постоји дипломатска активност без политичке трансформације. Ово је можда најпарадоксалнији успех тренутног модела: креиран је процес довољно функционалан да спречи потпуни слом, али не довољно моћан да доведе до нормализације.
Аугустин Палокај, један од косовских новинара који прати дијалог из Брисела дуже од деценије, описао је овај феномен кроз концепт „деструктивне двосмислености“. У дипломатији, двосмисленост може бити конструктивна када омогућава странама да постигну компромис а да се одмах не изложе домаћим политичким губицима. Међутим, постаје деструктивна када стране могу да тумаче исти споразум на дијаметрално супротне начине. Управо то се догодило са дијалогом.
За Косово, процес је требало да буде дијалог о нормализацији односа између две државе.
За Србију, он је настављен без прихватања фундаменталне претпоставке државности Косова.
У међувремену, ЕУ је одлучила да не реши ову контрадикцију већ да њоме управља, делимично зато што пет њених земаља чланица не признаје Косово.
Палокај тврди да је ова двосмисленост оштетила сам дијалог. Касније је критику даље развио, постављајући питање да ли је ЕУ у пракси постала више заинтересована за очување статуса кво него за постизање потпуне нормализације.
Управо је то централна дилема процеса: када посредник више улаже у опстанак дијалога него у његов исход, процес почиње да постаје циљ сам по себи.
Док Палокај идентификује проблем у начину посредовања, Лулзим Пеци питање сагледа из друге димензије: кроз стратешку цену коју наставак статуса кво намеће Косову.
Пеци тврди да нормализација са Србијом остаје један од главних изазова за Косово јер је директно повезана са европским и евроатлантским изгледима земље. Године 2024, сматрао је да су Основни споразум и дијалог на високом нивоу ефикасно блокирани. Ова процена истиче елемент који се често губи у свакодневној политичкој дебати:
За Косово статус кво није неутралан.
Свака година изгубљена у процесу без резултата још једна је година у којој однос са Србијом наставља да ограничава спољну политику Косова, међународну интеграцију и пуну консолидацију његовог међународног субјективитета. Стагнација стога носи цену. А та цена није нужно подједнако распоређена између две стране.
Професор Енвер Хасани, бивши председник Уставног суда, указује на још једну димензију проблема.
Хасани је третирао Бриселски споразум и Охридски анекс не само као политичке документе, већ као акте са правним последицама. У његовом тумачењу, одсуство формалног потписа не мора нужно елиминисати правну тежину споразума. Он је истакао да су присуство ЕУ и постојање јасне референтне тачке и механизма праћења елементи који разликују Охридски од претходних споразума.
Ипак, Хасанијева критика иде знатно даље. Он сматра да је концепт „самоуправљања“ за српску заједницу потенцијално много садржајнији од обичног механизма међуопштинске сарадње. У његовом тумачењу, модел би могао имати дубоке последице по уставну организацију Косова и могао би створити нове односе моћи унутар система.
Можемо се сложити или не сложити са Хасанијевим максималистичким тумачењем, али он поставља питање које се не може игнорисати:
Да ли се дијалог може третирати једноставно као спољнополитички процес када његови исходи могу променити унутрашњу институционалну архитектуру Косова?
Палокај, Пеци и Хасани не посматрају процес из исте перспективе, нити нужно долазе до истих закључака. Управо то чини њихово поређење вредним.
Палокај идентификује проблем посредовања: двосмисленост, одсуство коначног циља и ризик да дијалог постане циљ сам по себи.
Пеци идентификује стратешку цену стагнације: ако Косово не успе да реши свој однос са Србијом, остаје ограничено у свом међународном и евроатлантском напретку.
Хасани идентификује правну и уставну цену: споразуми постигнути кроз дијалог могу произвести дугорочне последице по унутрашњу организацију државе и не могу се једноставно третирати као привремени дипломатски компромиси.
Све три перспективе се повезују у једној тачки: статус кво није одсуство политике. Статус кво је сам по себи политички исход.
И управо ту лежи проблем са тренутним моделом ЕУ. Након више од деценије, Брисел не може да мери успех бројем састанака, декларација или постигнутих споразума. Једино релевантно питање јесте да ли су односи између Косова и Србије данас ближи коначној нормализацији него што су били када је процес започет.
За Србију, већина обавеза које произилазе из Споразума из 2023. године тичу се начина на који се понаша према Косову на билатералном и међународном нивоу.
За Косово, Члан 7 може имати директне последице по његову унутрашњу институционалну организацију. Стога се имплементација не може свести на формулу да „Косово мора да успостави Заједницу“.
Питање је правно и уставно много сложеније.
Дијалог као инструмент европских интеграција – али где је награда?
Почетна идеја ЕУ била је релативно јасна: што више Косово и Србија нормализују своје односе, то даље напредују ка Европској унији. Овај механизам може да функционише само ако је европска перспектива истовремено веродостојна, опипљива и условна.
Када награда делује превише далеко, док је политичка цена компромиса непосредна, владе имају мање подстицаја да доносе тешке одлуке. У том смислу, стагнација дијалога такође одражава слабљење трансформативне моћи самог процеса проширења. ЕУ не може да захтева историјске компромисе, а да истовремено нуди само недефинисане перспективе.
Шта треба да се промени?
Излазак из архитектуре стагнације захтева промену логике процеса. ЕУ мора да пређе са процедуралног посредовања на условљавање засновано на имплементацији.
Обавезе сваке стране треба да буду јасно раздвојене и праћене роковима, индикаторима и конкретним последицама за непоштовање. Напредак ка ЕУ и финансијске користи треба да буду повезани са мерљивим резултатима, а не само са учешћем на састанцима.
Истовремено, дијалог се мора вратити свом крајњем циљу. Привремена нормализација ситуације на северу није довољна. Управљање следећом кризом није довољно. Нити је довољан још један споразум ако се једноставно додаје архиви споразума који остају неспроведени.
Питање би требало да буде много једноставније: какав коначни однос између Косова и Србије овај процес треба да произведе? Процес би требало да кулминира потписивањем коначног, правно обавезујућег споразума између две државе, заснованог на међусобном признавању. Из ове перспективе, споразум који не реши питање међусобног признавања оставио би главни извор спора отвореним и наставио би да репродукује исту политичку несигурност. Међусобно признање би стога требало да буде политички циљ дијалога, а не бесконачни наставак самог дијалога.
Закључак: Када процес постане сам себи циљ
Након више од деценије, фундаментални проблем дијалога између Косова и Србије није недостатак дипломатије. Дипломатије је било у изобиљу. Проблем је што је процес постепено постао институционализован, а да није произвео политичку трансформацију због које је створен.
ЕУ је успела да изгради архитектуру која управља спором, апсорбује кризе и враћа стране за преговарачки сто. Па ипак, управо та архитектура ризикује да постане део проблема: када управљање статусом кво функционише добро, притисак да се он промени се смањује.
Следећи изазов Брисела, дакле, није да организује још један састанак између Приштине и Београда. Изазов је да се надокнади политичка цена стагнације.
Јер дијалог који не мења стварност, већ њоме само управља, више није инструмент нормализације.
То је архитектура новог статуса кво.
Orhan Çeku. Associate professor for the subject of National Security at the public Haxhi Zeka University in the Republic of Kosovo
Чланци објављени у рубрици „Мишљења“ одражавају лично мишљење аутора и можда се не поклапају са ставом Центра
